J.O. 33 du 8 février 2003       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 02419

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Rapport relatif à l'agrément de l'avenant n° 6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, de l'avenant n° 5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d'application de ces textes

NOR : SOCF0310164X


Suite à la double opposition écrite de la CGT et de la CGT-FO, la commission permanente du Comité supérieur de l'emploi est réunie pour la seconde fois ce 4 février 2003, aux fins de consultation sur l'agrément des accords ci-dessus mentionnés.

Le MEDEF, la CGPME, l'UPA pour les organisations d'employeurs, la CFDT, la CFTC, la CFE-CGC pour les organisations de salariés, ont signé les accords soumis à agrément. La CGT et la CGT-FO ne les ont pas signés.

Conformément à l'article L. 351-8 du code du travail, les mesures d'application des dispositions législatives sur l'assurance chômage font l'objet d'un accord conclu et agréé dans les conditions définies aux articles L. 352-1 à L. 352-2-1.


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Le Gouvernement, en tant que garant de l'intérêt général, doit contribuer à la préservation de l'équilibre financier de l'Unédic, institution gestionnaire du régime d'assurance chômage, chargée à ce titre d'une mission de service public.

Le régime d'assurance chômage prévoit, à réglementation inchangée, un solde déficitaire d'environ 3,7 milliards d'euros à la fin de l'année 2002 et de 15 milliards d'euros à la fin de l'année 2005. Les accords modifiant la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et son règlement annexé, ainsi que la convention du 1er janvier 2004, traduisent un plan d'économie global décidé par les partenaires sociaux gestionnaires de l'Unédic le 20 décembre dernier. Il contient un certain nombre de mesures dont l'application permettra au régime d'assurance chômage de retrouver une situation d'équilibre financier et ainsi de poursuivre dans de bonnes conditions sa mission d'indemnisation des demandeurs d'emploi et d'aide au retour à l'emploi.


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La CGT-FO conteste le contenu de ces accords, considérant qu'ils dégradent les conditions d'indemnisation des demandeurs d'emploi.

Elle souligne que ces accords ne répartissent pas de façon équitable l'effort nécessaire au rétablissement de l'équilibre financier du régime d'assurance chômage.

Ces accords se traduiraient en outre, pour le budget de l'Etat, par d'importantes charges supplémentaires.

Enfin, elle s'oppose à ce qu'un pouvoir de suspension du versement des allocations soit attribué aux Assédic, au motif qu'une telle disposition serait contraire aux dispositions du code du travail relatives au contrôle de la recherche d'emploi.

La CGT conteste elle aussi le contenu de ces accords, considérant qu'ils accentuent la dégradation des droits des chômeurs, initiée par les avenants à la convention et à son règlement, conclus le 19 juin dernier.

Elle estime que leur application aggravera le risque d'exclusion pesant sur les demandeurs d'emploi, en particulier les plus âgés d'entre eux.

Elle dénonce également l'absence de mesures permettant de lutter contre la précarité du travail et d'une réflexion liant la situation de l'emploi avec le mode de financement du régime d'assurance chômage.

Elle souligne enfin que ces accords ont été signés par des organisations minoritaires.


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Le Gouvernement n'entend pas à se substituer aux partenaires sociaux pour déterminer le contenu de la réglementation du régime d'assurance chômage. Il appartient à l'autorité ministérielle en charge de l'agrément de s'assurer que les textes qui lui sont soumis ne comportent pas de stipulations contraires aux lois et règlements en vigueur. Il ne lui appartient pas de modifier l'équilibre des accords conclus entre les partenaires sociaux.

Le présent rapport procède donc à l'analyse, au regard de leur régularité juridique, des principales dispositions contestées de l'avenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, ainsi que de l'avenant no 5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d'application de ces textes. Il précise également les conséquences de l'agrément de ces textes.


I. - Portée des dispositions en cause

1.1. La répartition de l'effort financier nécessaire au rétablissement

de l'équilibre du régime d'assurance chômage


Afin de rétablir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage, les partenaires sociaux ont décidé de porter le taux de contributions, à compter du 1er janvier 2003, de 5,8 % à 6,4 %, réparti à raison de 4 % pour la part patronale et 2,4 % pour la part salariale.

Cette disposition ne pose aucune difficulté juridique : en vertu des articles L. 351-3-1 et L. 351-8 du code du travail, la fixation du taux des contributions relève de la compétence des seuls partenaires sociaux. L'article L. 351-3-1 (dernier alinéa) précise en outre que « les taux des contributions et de l'allocation sont calculés de manière à garantir l'équilibre financier du régime ».

L'économie attendue de cette mesure est substantielle puisqu'elle est évaluée à 6,5 Mds EUR entre 2003 et 2005, soit près de 50 % des économies prévues pour cette période.


1.2. La dégradation des conditions d'indemnisation


L'augmentation du prélèvement effectué sur les allocations, au titre de la validation des trimestres de retraite complémentaire :

La validation de la période de chômage au titre de la retraite, moyennant une participation des demandeurs d'emploi, constitue le versement d'une allocation différée pour les travailleurs privés d'emploi (Conseil d'Etat, 13 novembre 2002, « Syndicat national du personnel navigant commercial et autres »).

Les partenaires sociaux peuvent donc, sans contrevenir à l'article L. 351-3-1 du code du travail, augmenter la participation demandée aux salariés.

Rappelons également que la somme acquittée par les demandeurs d'emploi au titre de cette validation est complétée par une participation du régime d'assurance chômage. Malgré l'augmentation du taux du précompte, l'apport du régime d'assurance chômage constituera toujours la source essentielle de financement de la validation des périodes de chômage.

La réduction des durées d'indemnisation :

L'avenant no 5 au règlement (art. 1er et 5), ainsi que le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 (art. 3 et 12) modifient les durées d'indemnisation en allocation d'aide au retour à l'emploi, ainsi que les durées d'affiliation requises.

Cette mesure, qui est au coeur de la réforme décidée par les partenaires sociaux, contribuera dans une large mesure au rétablissement de l'équilibre financier du régime. L'économie attendue est ainsi évaluée à 1,5 Md EUR pour la période 2003-2005.

En supprimant un biais dans les règles du régime d'assurance chômage qui pouvait encourager l'utilisation du chômage comme moyen de gestion des fins de carrière, la limitation des filières spécifiques d'indemnisation des salariés de plus de 50 ans contribuera à mieux assurer l'égalité de traitement face au risque du chômage de l'ensemble des salariés quel que soit leur âge, ainsi qu'au maintien des salariés les plus âgés dans l'emploi. De même, cette réforme s'accompagne de l'ouverture, pour les travailleurs âgés de plus de 50 ans, du bénéfice de l'aide dégressive à l'employeur dès trois mois d'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi.

Afin de limiter les conséquences de cette réforme sur les allocataires actuels, les partenaires sociaux ont toutefois souhaité qu'elle se mette en oeuvre de façon progressive. Ceux d'entre eux qui ont été admis en allocation d'assurance avant le 31 décembre 2002 ne seront pas concernés si une durée d'indemnisation d'au moins 45 mois leur avait été notifiée. Pour les demandeurs d'emploi indemnisés depuis le 1er janvier 2003, les nouvelles durées d'indemnisation ne s'appliqueront pas dans le cas d'un licenciement intervenu avant le 31 décembre 2002 et ouvrant 45 mois de droits à l'allocation d'assurance.

L'Etat prendra en charge, dans le cadre des dispositifs existants, les demandeurs d'emploi au terme de leurs droits. Ils continueront alors à bénéficier d'un accompagnement dans leurs recherches d'emploi, dans le cadre du programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND), mis en oeuvre par l'ANPE.

Enfin, il convient de préciser que cette disposition, pour être agréée, nécessite une modification préalable par décret en Conseil d'Etat de l'article R. 351-1 du code du travail, qui prévoit les durées minimales d'indemnisation en allocation d'assurance.


1.3. L'absence de proposition relative à la situation de l'emploi

et notamment au travail précaire


L'absence, au sein des avenants modifiant la convention du 1er janvier 2001 et son règlement annexé comme au sein de la convention du 1er janvier 2004, de disposition relative à la situation de l'emploi, et notamment au travail précaire, relève de la liberté conventionnelle. Elle ne constitue pas un obstacle à l'agrément.


1.4. Les conséquences de ces mesures pour le budget de l'Etat


L'avenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001 (art. 7) prévoit que, dans le cadre de la clarification de leurs relations financières, les partenaires sociaux gestionnaires du régime d'assurance chômage demanderont à l'Etat de renoncer au versement de la somme de 1 219 592 137 EUR en 2003.

Cet article n'est pas contraire aux dispositions législatives en vigueur. La loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel autorise les partenaires sociaux à utiliser le produit des cotisations d'assurance chômage pour un autre objet que le financement d'allocations spéciales aux travailleurs privés d'emploi. Par ailleurs, la disposition en cause, qui exprime une demande des signataires, n'a pas pour effet de supprimer ce versement.

Cette demande devra être appréciée au vu des conditions du rétablissement de l'équilibre financier de l'Unédic.


1.5. L'intervention de l'Assédic dans le processus de contrôle

de la recherche d'emploi


Les motifs de suspension du versement du revenu de remplacement par l'Assédic sont identiques à ceux que prévoyait le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001. Ainsi, l'avenant no 5 à ce règlement (art. 20) ainsi que le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 indiquent que le paiement de l'allocation d'assurance peut être interrompu lorsque, sans justifier d'un motif légitime, le demandeur d'emploi ne s'est pas rendu à une seconde convocation adressée par l'Assédic ou n'a pas renvoyé les pièces justificatives demandées. Dans ce dernier cas, la convention Etat-Unédic-ANPE du 13 juin 2001 (art. 6) précise qu'il s'agit des « pièces relatives à la vérification des droits et au montant de l'allocation ».

La légalité de cette disposition, au regard notamment de l'article R. 351-33 du code du travail, a été confirmée par le Conseil d'Etat (« SUD travail et autres », 11 juillet 2001). Selon les termes du commissaire du Gouvernement, il s'agit « d'une mesure conservatoire et provisoire qui peut être levée à tout moment et qui n'a pas le caractère d'une sanction ».

Ce n'est que dans le cas de manquements objectifs et flagrants de ses obligations par le demandeur d'emploi (absence à une convocation, non-renvoi de documents demandés), et non dans le cas de doute sur le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par la personne, que le signalement opéré par l'Assédic aux services de l'Etat s'accompagne de la suspension du versement de l'allocation, dans l'attente de la décision définitive prise par l'autorité administrative.

L'intervention de l'Assédic s'inscrit dans le cadre du suivi des conditions d'exécution du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE). Lorsqu'elle considère que les conditions d'attribution de l'allocation telles que prévues par le code du travail ne sont pas respectées, l'Assédic procède à un premier examen du dossier, conformément à l'article L. 351-31 du code du travail avant de le transmettre au directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Celui-ci procède à une instruction complète au titre du contrôle de la recherche d'emploi, et peut seul prendre une décision de sanction (article R. 321-29 du code du travail).

Le ministre chargé du travail s'est engagé, lors de la signature de la convention Etat-Unédic-ANPE du 13 juin 2001, à ce que cette décision intervienne dans un délai maximum de 60 jours. Cet engagement sera renouvelé prochainement lors de la modification de cette convention tripartite.


1.6. Le bilan du PARE


L'évaluation des effets quantitatifs et qualitatifs du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) n'a pas été réalisée à ce jour. Cette démarche ne peut en effet être effectuée sans disposer d'une période d'observation suffisamment longue, permettant de prendre en compte l'évolution de la conjoncture et la montée en charge progressive de ce dispositif.

Les partenaires sociaux ont chargé le Groupe paritaire national de suivi (GPNS) de procéder au bilan du PARE d'ici au 30 juin 2003 (avenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001, article 4, et article de la convention du 1er janvier 2004). L'ensemble des organisations représentatives des employeurs et des salariés étant représentées au GPNS, les organisations non signataires seront pleinement associées à ces travaux d'évaluation.

Dans l'attente de ces résultats, les partenaires sociaux ont confirmé leur soutien à ce programme, notamment par le financement des aides au reclassement.


1.7. La signature des accords par des organisations minoritaires


Il convient d'observer que les accords en cause ont été signés par la totalité des organisations patronales et par trois des cinq organisations de salariés les plus représentatives au niveau national et interprofessionnel.

Le fait que les avenants à la convention du 1er janvier 2001 et à son règlement annexé, la convention du 1er janvier 2004, ainsi que les annexes et accords d'application de ces textes n'aient pas été signés par toutes les organisations représentatives ne constitue pas un obstacle juridique à l'agrément. L'article L. 352-2-1 du code du travail précise en effet qu'en cas d'opposition écrite formulée par deux organisations d'employeurs ou de salariés, l'agrément des textes peut être donné sur la base d'un nouvel avis de la commission permanente du Comité supérieur de l'emploi.


II. - Conséquences de l'agrément


Si l'agrément est accordé, il aura pour effet de rendre les dispositions de l'avenant no 6 à la convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage du 1er janvier 2001, de l'avenant no 5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d'application de ces textes, applicables et obligatoires pour l'ensemble des employeurs et des salariés du secteur privé.

L'agrément de cet accord par le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité interviendra après l'entrée en vigueur du décret modifiant l'article R. 351-1 du code du travail.